宏觀經(jīng)濟(jì)研究報(bào)告：央地財(cái)事關(guān)系失衡了么？

四中全會(huì)《決定》顯示央地財(cái)稅體制改革是下一階段改革的重點(diǎn)工作之一。本文詳細(xì)梳理了中國(guó)財(cái)政收支體系及央地財(cái)事關(guān)系，希望能從方法論角度厘清關(guān)于這一問題的部分線索。11 月5 日，十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議研究通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《決定》提到“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系……優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”。

    財(cái)政收支觀察的關(guān)鍵可以概括為“預(yù)算四本賬、三套資金騰轉(zhuǎn)機(jī)制、五條收支記賬規(guī)律”。

    觀察真實(shí)的央地財(cái)事關(guān)系之前，我們先來梳理預(yù)算四本賬及資金騰轉(zhuǎn)機(jī)制，并將目前已知的細(xì)碎騰轉(zhuǎn)細(xì)節(jié)進(jìn)行總結(jié)，歸納得到三套資金騰轉(zhuǎn)機(jī)制和五條收支記錄規(guī)律。這是理解央地財(cái)事關(guān)系的基礎(chǔ)。

    我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體系包含四條預(yù)算線索。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，即通常所說的預(yù)算四本賬。四本賬各司其職，規(guī)模存異。

    既有的資金騰轉(zhuǎn)細(xì)節(jié)可歸納為三條機(jī)制。資金騰轉(zhuǎn)看似繁瑣，略去細(xì)節(jié)而探其本質(zhì)，可總結(jié)為跨賬、跨期和跨級(jí)三套機(jī)制，分別描述預(yù)算四本賬之間、會(huì)計(jì)年度之間、央地層級(jí)之間的資金騰轉(zhuǎn)邏輯。

    預(yù)算四本賬的記賬規(guī)則可總結(jié)為五條規(guī)律。一）預(yù)算賬本收支科目可分為“常規(guī)收支”和“調(diào)節(jié)項(xiàng)”兩類；二）賬本一和賬本三對(duì)賬本四的跨賬資金騰轉(zhuǎn)記錄在各自賬本的常規(guī)收支項(xiàng)中；三）央地之間的跨級(jí)資金騰轉(zhuǎn)一般記錄在常規(guī)收支中。跨期和部分跨賬調(diào)整主要記錄在收支調(diào)節(jié)項(xiàng)中；四）收入端調(diào)節(jié)項(xiàng)主要記錄上年結(jié)轉(zhuǎn)資金和其他資金調(diào)入；五）支出調(diào)節(jié)項(xiàng)主要記錄結(jié)轉(zhuǎn)下年使用資金項(xiàng)、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金項(xiàng)和直接調(diào)入第一本賬資金項(xiàng)。

    央地收支口徑修復(fù)：準(zhǔn)確還原央地真實(shí)財(cái)事關(guān)系。

    我們以資金騰轉(zhuǎn)機(jī)制和收支記賬規(guī)律為邏輯線索，推導(dǎo)央地預(yù)算收支口徑修復(fù)方法，還原央地真實(shí)收支情況。

    央地收支口徑修復(fù)的三個(gè)步驟。步驟一，基于跨期和跨賬資金騰轉(zhuǎn)機(jī)制修復(fù)得到當(dāng)期實(shí)際央地收支。步驟二，基于跨級(jí)資金騰轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)一步修復(fù)得到央地實(shí)際的本級(jí)收支。步驟三，考慮舉債收入補(bǔ)充，最終修復(fù)得到央地當(dāng)期真實(shí)花在本級(jí)的支出和對(duì)應(yīng)收入。

    口徑修復(fù)前后央地賬面和真實(shí)收支存異。收支口徑的三重修復(fù)對(duì)央地四本賬收支影響程度不同，經(jīng)過三重修復(fù)之后，收支與原始賬面收支存在一定數(shù)據(jù)差異。也就是說單純的原始賬面數(shù)據(jù)掩蓋了央地本級(jí)政府的真實(shí)收支信息。準(zhǔn)確觀察央地收支情況，口徑修復(fù)有其必要性。

    央地財(cái)事關(guān)系再評(píng)估：當(dāng)前關(guān)于央地財(cái)事關(guān)系失衡判斷的一些認(rèn)知局限。

    當(dāng)前關(guān)于央地財(cái)事失衡的判斷存在一定認(rèn)知局限，原因有三：一則將分析局限于財(cái)政“賬本一”，即習(xí)慣以一般公共收支這本賬為默認(rèn)前提；二則忽略復(fù)雜的資金騰轉(zhuǎn)和會(huì)計(jì)記賬方法；三則采用“以支定收”的央地財(cái)事判斷標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上修復(fù)口徑之后我們發(fā)現(xiàn)央地財(cái)事關(guān)系并非直觀所示那樣存在明顯“失衡”。

    原始賬面數(shù)據(jù)顯示央地財(cái)事關(guān)系失衡主要體現(xiàn)在賬本一。原始賬面收支數(shù)據(jù)展露的信息為：賬本三和賬本四中的央地收支比重較為統(tǒng)一，即中央政府占央地總收入的比重與支出比重相契合；賬本一和賬本二的央地收支占比存在分歧，均表現(xiàn)為中央收入占比高于地方，即通常認(rèn)知下的中央“超收”、地方“超支”，或者說央地財(cái)（財(cái)稅收入）事（支出責(zé)任）不匹配現(xiàn)象，賬本一這種失衡表現(xiàn)的尤為明顯。

    所謂央地財(cái)事關(guān)系失衡指的是地方常規(guī)收支占比分歧�？趶叫迯�(fù)之后賬本一和賬本二的央地財(cái)事關(guān)系基本匹配，即地方占總支出的比重和收入占比基本一致。其他賬本口徑修復(fù)之后，央地收入分配比例和支出分配比例的擬合度提高，即央地財(cái)事關(guān)系的均衡程度進(jìn)一步提高�？梢娂扔袑�(duì)央地財(cái)事關(guān)系失衡的判斷，針對(duì)的是修復(fù)前的賬面收支，亦為央地常規(guī)收支分配比例失衡，而修復(fù)后口徑并不支持該判斷。

    從修復(fù)后收支口徑來看央地財(cái)事關(guān)系并未失衡。既有央地財(cái)事關(guān)系失衡判斷，一則僅針對(duì)賬本一中的央地關(guān)系展開探討；二則忽略了預(yù)算賬本的收支口徑調(diào)整，故而所得結(jié)論存在一定局限。修復(fù)央地真實(shí)本級(jí)收支情況，可以還原得到更為全面的央地財(cái)事關(guān)系，事實(shí)上央地財(cái)事支出占比較為均衡。

    未來財(cái)稅改革進(jìn)一步捋順央地財(cái)稅關(guān)系的大方向會(huì)是什么？

    真實(shí)的央地收支較為均衡意味著，捋順央地財(cái)稅關(guān)系并非簡(jiǎn)單地根據(jù)既有央地支出占比，機(jī)械調(diào)整常規(guī)收入以謀求收支兩端匹配。下沉地方財(cái)權(quán)（即提高地方政府在稅收收入中的分享比例）本身并不會(huì)擴(kuò)大地方政府的總量收入，只不過將原來由中央政府“超收”轉(zhuǎn)化而來的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還，替換成了地方本級(jí)稅收收入，央地以及地方總收入蛋糕實(shí)際上沒有變化。更為重要的是，中央對(duì)地方實(shí)施轉(zhuǎn)移支付時(shí)綜合考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況及地方財(cái)稅壓力，故而轉(zhuǎn)移支付內(nèi)含一定的平抑地區(qū)差異的考量。與之相反，普遍下沉財(cái)權(quán)將帶來地區(qū)間的收支進(jìn)一步分化。

    我們認(rèn)為未來財(cái)稅改革捋順央地財(cái)事關(guān)系重點(diǎn)考慮的將是稅制設(shè)計(jì)的科學(xué)性以及央地職能劃分，最終目的是在穩(wěn)定的宏觀運(yùn)行環(huán)境中建立兼顧公平和效率的財(cái)政體制。我們將在本系列下一篇中對(duì)此做出進(jìn)一步探討。

    核心假設(shè)風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)稅改革進(jìn)程超預(yù)期；房地產(chǎn)調(diào)控政策超預(yù)期。